城市基础设施建设新的投资体制有哪些，城市基础设施问题

于飞的设计

2023年11月，联合国人居署发布了《释放城市潜力：可持续》题为“为可能的城市发展融资”的报告。它提供了提高城市可持续性和吸引投资的重要建议。

本文翻译自报告《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》（可持续城市发展融资的挑战）第三章后半部分，对发展投资进行了详细解释。资源障碍、技术能力薄弱。

城市基础设施项目在促进城市经济增长和可持续发展方面发挥着重要作用。然而，私人投资者往往因这些项目的长期性和较高的初始资本要求而望而却步，而基础设施资产的低流动性和较长的回报周期显着增加了投资风险，更容易导致该资产类别的资本不足。难以流入城市基础设施领域。

与此同时，某些可持续城市基础设施项目可能需要更长的开发周期和更大的初始投资，进一步限制资金流动。同时，由于市场和制度缺陷，国家和城市无法筹集足够的资金，从而影响城市基础设施的投资，导致融资回报和风险可控，项目相对稀缺。

市场失灵：城市基础设施发展需要政府干预

城市基础设施开发项目具有长期的收入潜力，可以带来显着的经济和社会效益。然而，一系列市场失灵的出现导致资本供给不足，需要政府干预和公共投资。市场失灵的主要原因有：

外部性：城市基础设施，特别是可持续城市基础设施，给城市经济带来显着的正外部性，例如促进经济增长和改善社会公平。然而，私营部门投资者往往无法充分认识和利用正外部性带来的好处，从而降低了其投资的风险和回报。例如，改善公共交通基础设施不仅使城市更具竞争力和吸引力，还能减少交通拥堵、改善空气质量、减少碳排放。

国际货币基金组织（IMF）的研究表明，增加基础设施投资可以刺激经济增长。此类公共基础设施投资不仅能促进国内增长，还能产生“溢出效应”，通过贸易联系提高全球生产力。

据估计，将基础设施投资支出增加到城市GDP的0.5%可以使GDP总量增加1个百分点。对于财政空间有限的国家来说，到2025 年，仅投入其中约三分之一的投资就可以将全球生产率提高近2%，其中约三分之一的增长来自边境（见图1）。

图1：2020 年至2025 年推动经济增长的基础设施投资现状和预测趋势。资料来源：国际货币基金组织（IMF）

改善一国基础设施数量和质量的标准差距可以有效减少不平等。然而，另一方面，在计算城市建设成本时很少考虑与不可持续基础设施相关的负外部性，这可能导致不可持续城市基础设施的供应过剩。例如，私家车使用造成的空气污染等负外部性往往不计入汽车售价，导致私家车供过于求和过度使用。

规模经济：实现成本效益往往需要大规模的基础设施，因此某些城市，尤其是人口稠密的地区，有能力满足市场需求，但往往只有一处或几处设施。规模经济阻止竞争性市场提供更多基础设施服务，从而造成另一种类型的“市场失灵”。换句话说，基础设施的特性阻碍了其市场实现完全竞争（Walter I (2017)《基础设施金融挑战》）。因此，市场价格机制也不能很好地实现资源的有效配置。 （Cunningham S (2015) 了解市场失灵）。

自然垄断：一些城市基础设施规模庞大、结构复杂，多方参与建设和维护往往会导致效率低下或利润低下。在有限竞争的环境下，滥用垄断权力、巩固既得利益的现象屡见不鲜。在缺乏有效监管框架的情况下，这些问题也可能导致长期投资不足。

公用事业通常需要非常高的初始成本和基础设施投资。能源、水和废水等公用事业的自然垄断通常由政府运营和维护。例如，哥伦比亚麦德林市的水、污水、燃气、电力和垃圾处理等基本被市政府旗下的EPM公司垄断（详见专栏1）。

资料来源：EMP有限公司

信息不完全：在城市基础设施发展过程中，政府往往比投资者拥有更多的信息。这导致信息不对称。在这种情况下，市政府对基础设施建设和运营的技术和财务理解不足可能会导致资源配置不当（Cunningham S（2015）了解市场失灵）。长期城市基础设施项目的投资评估往往面临缺乏财务和风险绩效数据的挑战，从而难以吸引潜在投资。评估可持续城市基础设施的经济、社会和环境成本效益更加困难。长期城市规划的缺乏以及未来监管政策的不确定性使问题进一步复杂化，特别是可持续城市基础设施，它受到能源和气候等各种政策的影响。此外，发展中国家往往对现有技术及其潜在发展前景了解有限，因此难以将潜在的技术效率纳入财务分析和成本核算流程。

公共设施：城市基础设施通常用于为城市居民提供交通、水、电等基本服务。然而，城市基础设施的使用者可能因财力限制而无法或不愿意支付这些公用事业费用，从而难以通过向居民收费来收回全部成本。这个问题在发展中国家尤其严重。例如，在撒哈拉以南非洲的一些国家，高达70% 的自来水供应甚至没有计费，市政府根本没有任何收入。

城市基础设施发展的系统性失败源于监管、透明度和信息不足

市场失灵往往是由于支持市场运行的监管和制度安排的失败造成的。组织失败可能由以下因素引起：

监管缺乏一致性和确定性给城市投资带来了巨大的不确定性。这可能与城市基础设施项目缺乏一致的标准、缺乏偿还初始资本成本的可行融资模式、市政运营缺乏透明度以及缺乏明确的投资法规、政策和法律框架有关。到。

城市政府能力薄弱，无法对城市基础设施项目的投资和采购提供统一标准。每个项目通常都有自己的投标流程、交易格式和一套繁琐的规定。这种分散的招标过程可能会阻碍投资，因为投资者需要花费更多的时间和资源来评估项目。此外，地方政府通常不会制定一致的可持续发展标准，例如建筑物的能源效率标准或其他关键城市基础设施的气候适应能力标准。

城市政府支出和项目管理缺乏透明度也会显着增加投资风险，并可能阻碍直接投资和信誉的建立。投资者在与市政府合作时面临不确定性。他们对征用或完全收回初始投资感到不安，因为很难监控现金流和项目进度。

市政府提供的有用且可靠的信息有限，而且市政府运作有时具有临时性质，因此难以评估城市的信誉，也难以为城市基础设施提供资金，进入信贷市场的信贷也受到阻碍。对于小城市尤其如此。

投资和税收法规和政策的不稳定（或缺乏）也可能阻碍投资。特别是在新兴和发展中国家，排放税、能效激励、化石燃料补贴等税收政策的不稳定尤为明显。这些政策通常是短期的，从长期来看更难以预测，会对项目的经济效益产生重大影响。

图2：部分经合组织国家/地区城市的总体资本结构（蓝色为交通投资，粉色为住房投资，绿色为绿色投资，纵轴为数十亿美元）。资料来源：经合组织

发展中国家城市基础设施建设面临资金挑战和资源困境

如前所述，在大多数发展中国家，城市在国家经济增长中发挥着重要作用。发展中国家的经济未来在很大程度上取决于城市化，因为城市创造财富的速度远远快于农村地区。然而，资源的严重缺乏阻碍了城市充分发挥其作为国民经济发展和繁荣源泉的潜力。一些发达国家的城市也面临着类似的问题。尤其是中小城市，缺乏履行环保、住房、交通等城市关键功能所需的财力（详见图3）。

城市还面临许多挑战，包括过度扩张、农民涌入、基础设施老化、环境退化、社会排斥、暴力、缺乏投资以及缺乏财政自由和政策选择。然而，地方政府往往缺乏有效应对这些重大挑战的财政手段。例如，加拿大政府总收入中只有39%归联邦政府，50%归省政府，11%归地方政府。在许多国家，地方政府收入不到政府总收入的四分之一。在许多国家，包括阿富汗、亚美尼亚、澳大利亚、智利、塞浦路斯、萨尔瓦多、希腊、洪都拉斯、伊朗、约旦、莱索托、马耳他、毛里求斯、蒙古、摩洛哥和巴拉圭，市政府收入占总收入的比例不到10%政府收入被占用。收入（详见图3）。

图3：2008 年各国地方政府收入占政府总收入的比例。资料来源：作者根据国家统计局、国际货币基金组织、世界银行和联合国人类住区规划署的数据得出的数据。

与此同时，国际社会很容易忽视城市的需求。以1970年至2000年的数据为例，发展中国家城市接受的国际社会援助总额约为600亿美元，相当于每人20美元，即每人每年1美元。不满足要求。在城市发展方面取得实质性进展（联合国人居署（2011），城市的经济作用）。

在全球范围内，低收入国家的城市通过自身来源创收的能力最弱。低收入和中等收入国家的地方政府在增加自身收入方面也面临许多挑战。统计数据显示，低收入国家地方政府年人均自有收入为12美元，中低收入国家地方政府为45美元，中等收入国家地方政府为267美元，其他国家：价格为267美元。高收入国家为2,944 美元（图4）。在一些城市，这些收入不足以支付税收人员。

发展中国家特别是低收入国家的城市也面临着技术和财务管理的严重缺陷。低收入国家的许多中小城市仍然缺乏足够的专业知识来设计和实施投资项目。

图4: 不同收入类型国家的年人均自有收入（从左到右：低收入、中低收入、中等收入和高收入）。资料来源：作者根据经济合作与发展组织(OCED) 和世界城市和地方政府联盟(UCLG) 的数据编写

发展中国家的城市政府，特别是低收入和中低收入国家的中小城市政府，在规划和融资城市基础设施发展方面仍然缺乏专业能力和知识。长期城市发展规划已经制定，但缺乏明确性。可行的工具和融资承诺也不足以有效和高效地管理基础设施项目。

技术、财政能力和专业知识的缺乏在撒哈拉以南非洲、南亚和小岛屿国家的中小城市尤为普遍。这些限制阻止私人投资者和公共部门为城市基础设施项目筹集资金。然而，即使城市政府成功地吸引了私营部门投资，如果没有投资促进技能以及制定和谈判有效合同的能力，投资交易过程仍然会结构不良，无法在可靠控制投资者风险的同时创造投资机会。城市的价值。

此外，政府往往缺乏建设可持续城市基础设施的规划和设计以及如何平衡环境和经济可持续性的专业知识和经验。鉴于此，在条件允许的情况下，城市应优先开展一些有利于环境和社会的项目的标准化工作。然而，地方和国家有关可持续城市基础设施的法律缺乏协同，地方政府的自主权有限，导致支持可持续城市基础设施发展的资金不足，采购的挑战日益加大。

此外，私人投资者往往缺乏地方政府层面借贷方面的专业知识和经验。他们往往对当地政策和商业环境缺乏足够的了解，特别是与可持续城市基础设施相关的政策和商业环境。这增加了私人投资者的潜在风险，要求他们进行额外的尽职调查，并随着投资回报预期的提高而增加项目成本。地方政府内部的繁文缛节进一步拖延了私人投资者投资的实施并产生了额外的成本。由于这些原因，小型项目可能会产生巨大的交易成本。此外，缺乏关于基础设施项目对气候和环境影响的负责任投资指南和披露要求可能会阻碍私人投资者在考虑参与城市层面的可持续城市基础设施项目时。

城市缺乏有效且经济上可行的可持续发展途径

许多城市缺乏有效且经济上可行的可持续发展途径。尽管一些国家的地方政府采用了旨在改善财务绩效的绩效指标，但这些计划侧重于地方政府雇员的个人发展，并且对建立可行的可持续城市发展进程的投资往往相对较低。因此，许多发展中国家缺乏国家和地方机构的支持来实施可持续城市发展（世界银行LLI（2015），地方金融）。

（实习生赵琳对本文也有贡献）

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